7. oktoobril toimus Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi (REM) valitsemisala strateegiapäev. Selle raames viisid Riigi Tugiteenuste Keskuse (RTK) meetmedisaini tiimi liikmed Helina Kudu, Liis Remmelg ja Peegi Kaibald läbi töötoa õigusdisaini teemal. Töötuba tõi kokku nii juriste, poliitikakujundajaid, strateege kui teisi eksperte, et ühiselt katsetada kasutajateekondade loomist ühe konkreetse seadusemuudatuse kontekstis. Fookuses oli küsimus: kuidas kogeb seadust inimene, kellele see on suunatud?
Õigusdisain kui muutuse võti: inimkeskne vaade õigusloomele
Töötuba oli üles ehitatud kaheosalisena, kus enne praktilist harjutust tutvustati õigusdisaini põhimõtteid.
Õigusdisain on lähenemine, kus inimkeskse disaini põhimõtteid kasutatakse õiguse valdkonnas. Nii on õigusdisainil suur võimalus luua väärtust ka õigusloome protsessis, sest kui traditsiooniliselt keskendutakse õigusloomes palju normide juriidilisele täpsusele, siis õigusdisain toob fookusesse justnimelt kasutaja vaate, tema olukorra, vajadused ning teekonna õigusnormide ellurakendamisel.
Õigusdisaini väärtusena õigusloome protsessis tõi REM õigusosakonna juhataja Geir Veski välja: „Õigusdisain on hea tööriist, et tuua inimene välja oma mullist ja panna ta natuke laiemalt mõtlema. See paneb inimesi mõtlema ja loodetavasti ka taipama, et üks ja sama probleem võib erinevate inimeste vaatest olla täiesti erineva sisu ja kaaluga ning ka võimalikke lahendusi on üldjuhul rohkem kui üks.“ Just see laiem vaade on oluline, kui soovitakse kujundada poliitikat, mis on mitte ainult juriidiliselt korrektne, vaid ka mõjus ja elulähedane.
REM põllumajanduspoliitika osakonna juhataja Kristel Maidre lisas õigusdisaini praktilise kasuna: „Õigusdisaini või teenusdisaini tööriistade teadlik rakendamine võimaldab palju paremini tundma õppida oma teenuse kasutajat, tema vajadusi ja selle kaudu võimaldab kujundada ka sellist meedet, kus ettevõtjad saavad tuge oma väljakutsete lahendamiseks. Maidre tõi lisaks esile selle strateegilise olulisuse poliitikakujundamises: „Teadlik õigusdisaini tööriista rakendamine toetusmeetme välja töötamise algfaasis, kus kaardistatakse sihtgrupi kliendid, nende vajadused ja väljakutsete lahendamisvõimalused, võimaldab lõppkokkuvõttes selliseid meetmeid, mille rakendamisel saavutatakse paremini ka riigi strateegilised eesmärgid läbi ettevõtjate tegevuse.“
Meeldiv oli näha, et kuigi sõna „õigusdisain“ võib esiti mõjuda võõralt, võib see tegelikult olla juba kasutatav praktika, nagu tõdes REM õigusosakonna nõunik Katrin Pööra: „Õigusdisaini meetod tekitas minus tegelikult mõnusat äratundmist, et olen seda omal moel enese teadmata varemgi kasutanud. Tegemist ei ole ju iseenesest uudse meetodiga, lihtsalt nüüd on sel nimetus – õigusdisain.“ See äratundmine toob kinnitust, et kasutajakeskne mõtlemine on paljudele juba loomupärane, nüüd on sellel tänu õigusdisaini liikumisele selgem raam ja nimi, mis aitab seda senisest oluliselt teadlikumalt ja süsteemsemalt rakendada.
Unistajad vs realistid koos töötoas: kas õigusloomes on kohta unistustele?
Praktiliseks harjutuseks jagunesid töötoas osalejad nelja tiimi, kelle ülesandeks oli kaardistada kasutajateekond ühe konkreetse seadusemuudatuse eelnõu alusel: veterinaarseaduse muudatus, mille eesmärk on teha kohustuslikuks koerte, kasside ja valgetuhkrute kiibistamine ja registreerimine kogu Eestis. Kuna osalejate seas oli ka mitmeid lemmiklooma omanikke, aitas töötuba täita ühtlasi õigusakti testimise funktsiooni, mida soovitatakse ka õigusloomepoliitika põhialustes aastani 2030.
Praktilise harjutuse sissejuhatuseks tutvustas eelnõu autor, REM toiduohutuse osakonna nõunik Kadri Kabel lemmiklooma kiibistamise ja registreerimiskohustuse tausta ja probleemi, mida soovitakse muudatusega lahendada. Tähelepanuväärne oli, et õigusakti juriidilise teksti ja paragrahvide esitlemise asemel hõlbustas probleemistiku selgitamist eelnõu autori loodud visuaalne teekond, mis aitas töötoas osalejad kitsas ajaraamis kiirelt ühele „lehele“ tuua.
Seejärel hakkas töö tiimides pihta: Kaks tiimi said ülesandeks kujundada loomaomaniku „unistuste teekond“ ja nad pidid visandama selle, milline võiks olla loomaomaniku ideaalne kogemus uue nõude täitmisel, kusjuures mõlema tiimi loomaomaniku olukord oli natuke erinev. Unistuste teekonna loomise eesmärgiks oli tekitada uusi ja kastist välja lahendusi, kus seadusemuudatuse eelnõu piirangud ei sega.
Teised kaks tiimi said ette eelnõu teksti ning kaardistasid loomaomaniku teekonna selle põhjal, lähtudes tiimiti veidi erinevas olukorras olevate loomaomanike vaatenurkadest. Eelnõu teksti põhjal teekonna kaardistuse eesmärgiks oli tuvastada küsimusi ja kitsaskohti eelnõuga kavandatavas protsessis.
Selline kahe eri liiki teekonna tegemine võimaldas võrrelda visioonilist ja realistlikku vaadet ning tuua esile ühtaegu nii võimalusi kui piiranguid.
Teekondade joonistamine ei võtnud kaua ning 50 minutiga oli igal tiimil valminud teekond, mida nad ka eelnõu autorile ja teistele tutvustada said.
Kasutajateekond valgustab protsessi: loovusest regulatsioonini … ja tagasi
Teekondade ühisloomes visandamine pakkus osalejatele lisaks mängulisele ülesandele mitmeid taipamisi ja värskeid vaatenurki, mis avardasid arusaamist õigusloome mõjust kasutaja vaates.
Üks läbiv taipamine oli, et kasutajateekonna kaardistamine on lihtsam, kui esialgu arvatakse. Nagu tõi välja REM strateegia- ja finantsosakonna juhataja Silver Salla: „Kasutajateekonna kaardistamine on lihtne (lihtsam kui eelarvamuslikult tundub). Kõige keerukam on seadusloojate ja rakendajate asemel/kõrval kasutajate laua taha saamine, aga see on kättevõtmise asi.“ Samas ilmestab see selgelt, et teekondade visandamine ei tohi tugineda vaid iseenda eeldustel, vaid nende loomisesse tuleb kaasata või anda võimalus vahetuks tagasisideks neile, kellele regulatsioon on suunatud.
Tõdeti ka, et teekonna loomisel tasub läbi mõelda, millised on eri kasutajagrupid ning teekonna tegemisel tuleks lähtuda konkreetsest kasutajaprofiilist ehk persoonast, sest eri kasutajagruppide teekonnad võivad vahel diametraalselt erineda. Nii näiteks lõigi üks tiim unistuste teekonna loomise eel kaks persoonat, kellest üks oli digioskustega ja teine digioskusteta loomaomanik, ning tegi seejärel mõlemale neist täiesti erinevad teekonnad. Selle tiimi arutelu juhtinud Maaelu Teadmuskeskuse teenuste arendusosakonna juhataja Evelyn Vanamb sõnas: „Kui saime meeskonnana kätte tunde, et paneme kirja unistuste teekonda, siis läks asi väga lihtsalt. Konkreetsest persoonast lähtudes läks teekonna tegemine veel lihtsamalt“.
Kui unistuste teekonna visandamine andis osalejatele palju vabadust ja loomigulisust, tõi samas eelnõu põhjal kasutajateekonna joonistamine esile ka mitmeid väljakutseid.
Eelnõu põhjal kasutajateekondi visandanud tiimid vajasid ülesande lõpetamiseks rohkem aega ja mitmel korral mainiti, et eelnõu tekstist võib loomaomaniku teekonda olla õigusakti keelekasutuse ja ülesehituse tõttu keeruline üles leida. „Keerulisim oli ülesandes ehk eelnõu teksti mõistmine. Kui kasutada edaspidi õigusdisaini meetodit huvirühmas, siis ei ole minu hinnangul mõistlik ega vajalik lasta otsida teekonna kujundamiseks vajalikke eeldusi eelnõu tekstist. See on eelnõu formaadiga mitteharjunud inimesele põhjendamatult keeruline ja paneb muretsema pigem eelnõust õige arusaamise üle kui nautima ülesande algset mängulist eesmärki. Seetõttu piisaks sellisel juhul asjaolude ja saavutatava eesmärgi kirjeldamisest või lühiülevaatest,“ tõdes REM õigusosakonna nõunik Katrin Pööra.
Eelnõu põhjal visandamisel pakkus keerukust ka see kui regulatsiooni sõnastus ja sisu tekitas küsitavusi või tõi esile kitsaskohti, nagu märkis REM maaparanduse ja metsanduse valdkonnajuht Reena Osolin: „See oli raske, sest tahtsid kohe pakkuda lahendusi, mis toimiks paremini ja eelnõukohane teekond tekitas küsimusi, et miks niimoodi. Samuti oli õigusakti keelekasutus ja üleüldine ülesehitus keeruline.“
Seega näitas eelnõu põhjal kasutajateekonna kaardistamine selgelt, kui keeruline võibki päris elus olla tavainimese jaoks õigusaktidest arusaamine. See on midagi, mida kindlasti saab arvestada nii regulatsioonide loomisel, kui ka nende sisu kommunikeerimisel.
Kasutajateekondade kui meetodi kohta tõestas töötuba, et kasutajateekondade kaardistamine aitab tuua erinevad osapooled samale stardijoonele. Arutelu muutub võrdsemaks, sest kõik lähtuvad kasutaja vaatenurgast, mitte oma ametkondlikust rollist. See loob pinnase sisukamaks koostööks ja paremate lahenduste leidmiseks.
REM strateegia - ja finantsosakonna juhataja Silver Salla tõi meetodi kohta välja taipamise: „Päris väärtuslik on lasta kaardistada mitmel tiimil korraga sama (või õige pisut modifitseeritud algtingimustega) kasutajateekonda. Nii sünnivad alternatiivid, mida võrreldes on võimalik veel parem lahendus leida.“
Töötoa käigus tekkis ka arusaam, et kasutajateekond ei pea olema lõplik lahendus vaid suund, mille poole liikuda ja jäi kõlama Evelyn Vanambi mõte: „Unistuste teekonda ei pea kohe täielikult ellu viima, vaid selle poole saab liikuda samm-sammult.“
Unistustest kasutajakeskse õigusaktini: kasutajateekondade rakendamise võimalused poliitikakujundamises ja õigusloomes
Töötoa arutelude tulemusel selgusid ka poliitikakujundamise ja õigusloome protsessi konkreetsed etapid, kus kasutajateekondade kaardistamine saab tuua olulist lisaväärtust. Kõige rohkem leidsid osalejad, et kasutajateekondi võiks rakendada just kõige alguses veel enne eelnõu koostamist, et sisend oleks olemas juba õigusakti eelnõu kirjutamise ajaks.
Lisaks toodi välja ka teisi õigusloome faase, kus need väärtuslikud olla võiksid. Kokkuvõtvalt joonistus osalejate tagasisidest välja, et kasutajateekondi võiks kasutada järjepidevalt ja süsteemselt ning kasu võiks välja tulla erinevates õigusloome etappides, mis on toodud järgneval joonisel.
Seega on kasutajateekonna puhul tegemist väga universaalse tööriistaga ning eelnõu autor Kadri Kabel tõi tabavalt selle mõtte välja: „Kasutajateekonna peale võiks mõelda kogu eelnõu ettevalmistamise protsessi vältel ja selle juurde aeg-ajalt tagasi minna. Eks reaalsus seab omad piirid, aga usun, et parima lahenduse leiab koostöös, olles empaatiline ja hoides erinevatele ideedele avatud meelt.“
Seejuures toodi osalejate seast esile, et see lähenemine ei ole pelgalt metoodiline uuendus, vaid võimalus kujundada mõjusamat ja arusaadavamat õiguskeskkonda kujundades poliitikat koostöös nendega, kelle jaoks see on mõeldud.
Tulevikuperspektiiv: õigusdisain ja kasutajateekond kui sild unistuste ja regulatsiooni vahel
Töötoa kogemus näitas, et õigusdisaini lähenemine pakub osalejatele nii praktilist väärtust kui ka mõtteainet. Mitmed osalejad tõid esile, et selliseid töötubasid võiks korraldada rohkem ja põhjalikumalt. „Minu arust vääriks selline asi meie ministeeriumis pikemat ja põhjalikumat koolitust,“ märkis REM õigusosakonna juhataja Geir Veski.
Töötoa mõju ulatus kaugemale konkreetsest ülesandest. See pani osalejad mõtlema laiemalt, avas uusi vaatenurki ja tõi esile vajaduse empaatia järele poliitikakujundamises. „Oluline ei ole ainult see, mida ja miks teha, aga ka kuidas,“ kõlas eelnõu autori Kadri Kabeli kokkuvõttev mõte.
Tulevikku vaadates nähti kasutajateekondade ja õigusdisaini rakendamist kui osa teadlikust ja süsteemsest lähenemisest. See võiks olla integreeritud õigusloome tööplaanidesse, olla osa koolitusprogrammidest ning toetada paremat koostööd huvirühmadega. Töötoa praktiline harjutus näitas, et ka keeruliste teemade puhul – nagu loomade kiibistamise ja registreerimise kohustus – on võimalik leida uusi lahendusi, kui vaadata neid kasutaja vaatenurgast.
Kokkuvõtvalt näitas töötoa kogemus, et kasutajateekonnad võiksid olla loomulik osa õigusloome protsessist – alates ideest kuni regulatsiooni mõju hindamiseni. Kui soovime kujundada õigusnorme, mis päriselt toimivad ja loovad väärtust, tasub astuda samm kasutaja poole. Õigusdisain koos kasutajateekondadega pakub selleks praktilise ja rakendatava tee.
Tahad rohkem teada RTK meetmedisainerite tegemistest?
Vaata ja uuri RTK veebist Meetmedisaini lehte
Ole osa kogukonnast ja liitu RTK disainiteemalise meililistiga siin
